특례시 출범 1년 '성과와 과제'

특례시 출범 1년 '성과와 과제'

실질 권한 이양 아쉬운 첫해 특례시 내실화 지원 입법 절실 ​ 기자명 조병국 기자 입력 2023.01.16

지난해 1월 13일 ‘특례시’란 새로운 유형의 지자체가 탄생했다. 광역지자체와 기초지자체의 중간 형태다. 특례시 명칭은 인구 100만 명 이상인 수원·고양·용인·창원 4개 도시에 부여했다.

　이들 특례시에는 기초지자체이면서도 광역지자체급 행·재정 자치 권한을 부여한다. 중앙부처가 담당했던 대도시권 광역교통 관리를 비롯해 86개 기능과 383개 단위사무 이양도 결정했다.

　하지만 특례시가 출범한 지 1년이 지났는데도 실제 권한이 없다는 지적이 끊이질 않는다. 이에 각 특례시는 운영의 근간이 되는 ‘특별법’을 제정하려고 발걸음을 재촉한다.

지난해 8월 용인시청 컨벤션홀에서 열린 대한민국특례시 시장협의회 정기회의에서 이동환 고양시장, 이재준 수원시장, 이상일 용인시장, 홍남표 창원시장이 테이블에 마주 앉았다.

　#새로운 유형의 지자체 특례시

　2021년 1월 13일 특례시가 출범했다. 인구 100만 명이 넘는 수원·고양·용인·창원에 특례시 명칭을 부여했다. 기초지자체 지위를 유지하면서 광역시급 행·재정 자치 권한과 일반 시와 구별하는 법상 지위를 부여받은 새로운 지자체 유형이다.

　2020년 12월 9일 관련 내용을 포함한 ‘지방자치법 전부개정안’이 국회를 통과했다. 논의 과정에서 인구 50만 이상의 일정 요건을 갖춘 대도시로 특례시 기준을 완화하는 방안도 논의했으나 국회에서 합의한 개정안에는 관련 내용을 뺐다.

　해당 법에 따라 지난해 1월 13일 출범한 4개 특례시에는 중앙부처가 담당하던 86개 기능과 383개 단위사무 이양을 결정했다. ▶지역개발채권 발행권 ▶건축물 허가 ▶택지개발지구 지정 ▶농지전용허가 ▶개발제한구역 지정·해제 ▶5급 이하 공직자 직급·정원 조정 ▶지방연구원 설립·등기가 대표격이다.

　특례사무 이양으로 4개 특례시는 사회복지급여 기본재산액 적용 기준을 중소도시에서 대도시로 변경해 국민기초생활보장이나 기초연금 같은 복지 수혜 대상을 확대했다.

　#무늬만 특례시

　고교생이 됐는데도 중학생 때 입던 교복을 입는 모양새다. 출범 1년이 된 특례시 한계를 단편으로 보여주는 예다.

　특례시에는 당초 중앙부처가 담당하던 86개 기능과 383개 단위사무를 이양하기로 했다. 이들 사무는 특례시지원협의회가 발굴했다.

　하지만 현재 자치분권위원회 심의를 마친 사무는 25개 기능, 185개 단위사무에 그쳤다. 이 가운데 이양이 끝난 권한은 9개 기능, 142개 단위사무 뿐이다.

　9개 기능사무는 ▶환경개선부담금 부과·징수 ▶지방건설기술심의위원회 구성·운영 ▶산지전용허가 ▶물류단지 개발·운영 ▶지역관리무역항의 항만시설 개발·운영 ▶지방관리무역항 항만구역 안 공유수면 관리 ▶비영리민간단체 등록·말소와 지원 ▶관광특구 지정·평가 ▶신기술창업집적지역 지정 협의다.

　발굴한 특례사무의 30%만 심의하고, 이 가운데 10%만 이양을 실제 실행한 셈이다. 특례시에 실제 권한이 없다는 지적이 나오는 이유기도 하다.

　게다가 특례사무를 심의할 대통령 소속 자치분권위가 지방시대위원회 출범을 앞두고 지난해 7월 임기를 마무리해 앞으로 심의 일정도 불투명하다.

　특례시 출범과 함께 확대한 사회복지급여 혜택도 반쪽짜리로 전락했다. 지난해 1월 사회복지급여 기본재산액 고시 개정으로 특례시민은 9종의 사회복지 급여에서 추가 혜택을 받게 됐다. 그러나 지난 1월 1일 관련 고시를 또다시 변경해 경기도의 경우 생계·의료·주거·교육·한부모·차상위장애수당 6종의 사회복지급여 혜택이 도민 전체로 확대했다. 특례시에 남은 복지특례는 장애인연금, 긴급지원, 기초연금 3종이다.

　특례시에는 조직특례의 한 가지로 국(局) 단위의 1개 기구 추가 설치도 허가했다. 이를 토대로 수원시는 시민협력국, 용인시는 신성장전략국을 각각 신설했다. 고양시는 자족도시실현국 신설을 계획했으나 아직 시의회 문턱을 넘지 못했다.

　문제는 국 신설을 허용하면서도 인력 증원은 허용하지 않았다. 당초 인력으로 돌려막기를 해야 할 처지다. 각 특례시는 14~24명의 증원을 요구하는 상황이다.

지난해 10월 수원·창원·용인·고양 특례시장들이 이상민 행정안전부 장관과 면담에서 특례시 지원 건의문을 전달한 뒤 기념촬영을 했다.

　#특례시지원특별법 제정 추진

　세종특별자치시, 제주특별자치도, 강원특별자치도는 법에 근거한다. 세종시의 법상 지위와 조직·재정은 ‘세종특별자치시설치 들에 관한 특별법’이 규정한다. 반면, 특례시 법상 지위 들을 명시한 법은 아직까지 없다.

　각 특례시는 ‘특례시지원특별법’ 입법을 추진 중이다. 특례시 법상 지위와 포괄 특례권한 명시, ‘특례시지원위원회’ 설치 같은 내용을 담을 계획이다. 핵심은 특례시를 새로운 지방자치단체의 유형으로 명확히 분류해 법상 지위와 실제 권한을 확보하고, 정부 지원의 법상 근거를 마련하는 일이다.

　4개 시 특례시장은 특례권한을 확보할 동력을 마련하려면 이 가운데 특례시지원위원회를 국무총리 직속 기구로 둬야 한다고 주장한다. 중앙부처-도-특례시 간 조정·협의를 원활하게 하고, 자치분권위원회 이양 결정사항을 법령 제·개정으로 이어지도록 하는 일을 전담하는 기구다. 또 이양 사무에 대한 비용을 추계하고 정부와 도의 지원방안을 마련하는 일도 담당한다.

　특별법을 빠른 시일 안에 제정하고자 국회 정책토론회도 추진한다. 전국대도시연구원협의회의 ‘특례시지원특별법 제정 기초연구’를 바탕으로 특별법 초안도 만들었다.

　토론회에는 국회 행정안전위원회 위원과 4개 특례시 국회의원, 행정안전부 관계자가 참여할 예정이다.

　제3차 지방일괄이양 추진 역시 핵심과제다. 이는 대통령 소속 자치분권위가 특례사무 권한 이양을 의결했는데도 개별법 개정안이 각 부처의 소극 태도 탓에 국회와 중앙부처 문턱을 넘지 못한다는 판단에 따랐다.

　3차 지방일괄이양이 되면 특례시는 대도시권광역교통관리에 관한 사무, 산업단지 개발, 관광(단)지 지정·조성계획 수립을 비롯한 11개 주민밀접사무와 지역특화사무 권한을 갖는다.

　특례시장협의회장인 이상일 용인시장은 "정부의 6대 국정목표 중 하나인 ‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대’를 열려면 지역특성에 맞는 행정서비스가 이뤄져야 하고, 특례시를 출범시켰으면 그에 합당한 충분한 권한과 자율성을 가지고 일을 하게끔 제도를 뒷받침해야 옳다"고 했다.

　이어 "특별법 필요성에 대한 객관 지표들과 근거를 제시하고 국회와 중앙정부를 설득해 특별법이 제정되도록 하겠다"고 덧붙였다. 

■ 특례시장협의회 대표- 이상일 용인시장 지난해 8월 대한민국특례시시장협의회 대표로 추대된 이상일 용인시장은 ‘특례시 권한’ 확보를 최우선 과제로 꼽았다. 더구나 ‘특례시지원특별법’ 제정에 온 힘을 쏟을 계획이다. 이 시장은 "자치분권과 균형발전이라는 특례시 출범 목적을 이루려면 특별법 제정이 무엇보다 필요하다"고 했다. 　-특례시장협의회장과 전국대도시시장협의회장으로 선출됐다. 　▶특례시장협의회, 전국대도시시장협의회장에 추대된 까닭은 언론과 정계에서 쌓아온 그간의 인맥과 수완을 믿어줬기 때문이라 생각한다. 분명한 예로 지난해 10월 열린 윤석열 대통령과 전국 시장·군수·구청장 간담회 때 이상민 행안부장관에게 특례 권한사무 처리를 위한 최소한의 인력 증원을 협조해 달라고 요청하기도 했다. 　이에 앞서 이 장관과 특례시장 간담회를 주선해 권한 강화에 대한 의견을 개진하고, 적극 지원하겠다는 약속도 받았다. 우동기 국가균형발전위원회 위원장에도 특례시장 대표가 당연직 위원으로 참석해 특례시 처지를 반영할 만한 길을 열어 달라고 요구했다. 　-특례시 권한 확보가 녹록지 않다. 　▶특례시 명칭이 무색할 정도로 다른 기초지자체와 차이가 나는 권한 확보가 미진하다. 현재까지 이양한 권한도 9개 기능 142개 단위사무에 불과하다. 각 중앙부처가 소관 법안을 개정하는데 소극성일 띠기 때문이다. 이 때문에 3차 지방일괄이양법 제정을 요구하는 중이다. 이로써 대도시권광역교통관리에 관한 사무를 비롯해 자치분권위가 이양을 의결하고도 관련법 개정이 안 된 11개 사무를 가져올 가능성이 있다. 　-특별법 제정은 어떻게 돼가나. 　▶세종특별자치시 들은 모두 관련 특별법이라는 토대 위에 있다. 법상 지위, 조직, 재정, 그 밖에 모든 내용을 망라했다. 특례시도 이 같은 법안이 필요하다. 권한 확보가 더딘 이유도 같은 맥락이다. 4개 특례시 시정연구원이 특례시지원특별법(안)을 공동으로 연구 중이다. 　특례시 법상 지위 규정, 조직·재정 같은 포괄 특례권한 명시, 특례시지원위원회 설치 들의 내용을 담는다. 이는 특례시를 새로운 지자체 유형으로 명확히 분류해 법적 지위와 실제 권한을 확보하고, 정부 지원의 법상 근거를 마련하기 위한 방안이다. 　-지방시대위원회는 뭔가. 　▶지방분권법(지방자치분권·지방행정체제개편에 관한 특별법)과 균형발전법(국가균형발전 특별법)을 통합해 ‘지방자치분권 ·지역균형발전에 관한 특별법’을 만든다. 　법안을 살펴 보면 균형발전과 지방분권을 추진하는 체계로 ‘지방시대위원회’를 두도록 한다. 지방분권법과 균형발전법에 따라 대통령 소속으로 운영하는 자치분권위원회와 국가균형발전위원회를 통합해 생기는 기구다. 　위원회는 국정과제와 지역공약을 총괄한다. 그런데 그 구성을 보면 각 부처 장관을 비롯해 시·도지사, 시장·군수·구청장협의체 대표자를 비롯해 16명이 당연직 위원으로 참여하면서도 정작 특례시 목소리를 반영할 창구는 마련되지 않았다. 지방시대위원회에 특례시 의견을 개진하도록 특례시 대표도 당연직으로 넣어달라고 요구하는 상황이다.

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　 조병국·안경환·신경철 기자 jing@kihoilbo.co.kr

사진= <용인시 제공>

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