[학술] 변화하는 부동산 가격, 부동산 관련 세제는 어떻게 정립하나

[학술] 변화하는 부동산 가격, 부동산 관련 세제는 어떻게 정립하나

로톡뉴스 김주미 기자

2019년 7월 30일

 

 

"부동산 세제, 항구불변일 수 없어...부동산 현실에 부합해야"

정책 목적에 따라 탄력적 정립...중앙·지방 간 세원 배분 중요

서울 서초구의 고층 건물들 / 사진 김주미 기자

우리나라는 일찍부터 부동산의 투자 및 보유에 집착하는 현상이 짙었다.

역사적으로 투자자산 보유의 흐름은 경제가 발전함에 따라 부동산과 같은 실물자산 중심에서 주식·채권과 같은 금융자산으로 옮겨갔다는 것이 전문가들의 일치된 견해다.

 

대한민국도 부동산에서 금융자산으로의 자산 대체 경향이 뚜렷해진 시기가 있다. 2007년 말부터 시작된 글로벌 금융위기는 부동산의 환금성 기능에 상당한 축소를 불러와, 부동산자산의 안전자산성에 근원적인 의문을 제기하도록 만들었다.

 

이처럼 부동산 가격이 전환기에 들어서면 세제 정책기조의 변화도 불가피하다. 부동산은 불가동의 자산이면서 자산 해외도피와도 상관이 없다는 점에서 여타의 세제와는 차별적인 접근이 필요하다.

 

이화여자대학교 법학전문대학원의 옥무석 교수는 2013년 12월, (사)한국법정책학회 '법과 정책연구' 제13권 제4호에 게재한 ‘가격추세전환기 부동산관련세제의 새로운 정립을 위한 법정책적 연구’에서 이 문제를 집중적으로 검토했다.

 

옥 교수는 부동산 세제의 근원이 되는 이론을 살펴보면서, 부동산 가격 전환기에 정부의 세제 정책 수립은 어느 방향으로 나아가야 할지, 과거의 정책에 비추어 시사점을 제시했다. 나아가 그는 세제 정책에 있어 중앙-지방 간 세원 배분 재정립 문제도 중요하게 짚었다.

 

부동산 가격 급등기와 하락기,

세제 정책 같을 수 없는데....

 

부동산 가격도 가격 결정의 주요 공식인 수요와 공급 곡선이 만나는 지점에서 결정된다. 우리나라 부동산 가격은 항상 공급보다 수요가 초과상태여서 가격의 대폭 상승 흐름이 대세였다.

 

부동산 가격이 급등하는 시기의 주택 수요는 현실적 수요 외에 가수요, 즉 투기수요의 합으로 표시된다. 따라서 부동산 세제도 부동산의 투기억제, 즉 가수요 억제를 통한 가격의 안정적 하향을 유지하는 정책이 시행됐다는 게 옥 교수의 설명이다.

 

1988년 서울올림픽 이후에는 부동산 공개념 법제들로 대표되는 부동산 투기억제 세제가 본격 입법화되기도 했다.

 

옥 교수에 따르면 기존 강세시장에서는 시장에 공급물량을 증가하는 정책과 가수요를 억제하는 정책이 병행된다.

 

가수요 억제 정책과 관련해서는 부정적 정책과세의 검토가 필요한데, 부정적 정책과세란 공공경제학에서 부정적 외부효과를 교정하는 수단으로 설명되기 때문에 ‘교정적 조세’라고도 한다.

 

정부는 직접 규제수단을 적용하지 않고 교정적 조세 부과를 통해 간접적으로 시장 기능을 활용할 수 있다. 부정적 외부효과에 대해서는 세금을 부과하고, 긍정적 외부효과에 대해서는 보조금을 지급하는 식이다.

 

한편 부동산 가격의 하락기에 접어들면 주택수요에서 투기수요는 급격히 사라지고 현실적 수요도 대부분 대기수요로 전환된다.

 

주택의 매매수요가 전월세와 같은 사용·수익 수요의 급팽창으로 변형되어 나타나는데, 거주수요 문제를 임대차 시장에서 해결하려는 가구들이 늘어나기 때문이다.

 

이처럼 부동산 가격이 대세 하락기에 접어들 때, 이를 정책에 반영해야 한다는 데에는 의견이 어렵지 않게 수렴된다.

 

하지만 구체적으로 이를 어떻게 반영하여 부동산 시장을 연착륙시키고 국민의 자산소유 형태에 완만한 변화를 줄 것인지에 대한 정책적·유도적 방향에서는 서로 상이한 입장을 보이게 된다.

 

부동산 세제 정립의 바탕 되는

근원적 이론 검토해 보니...

 

조세의 목적은 통상 재정적(국고적) 목적과 정책적(유도적) 목적으로 구분된다.

세제는 기본적으로 중앙 및 지방정부의 재정수입에 기여하기 때문에 특히 재정적 목적이 개별 세목의 기저에 놓여있는 핵심 기능이라고 이해되고 있다.

 

그러나 우리나라 부동산 세제는 투기방지 세제와 동의어로 인식되고 있다. 당초 부동산의 투기억제라는 정책적 목적의 달성을 위하여 도입된 정책세제이기 때문이다.

 

그러던 것이 규제목적인 투기가 항구화되면서 일정한 세액의 세수가 수입되자, 재정당국은 이를 재정목적 세제로 편제하고 재원마련을 위한 기축세원으로까지 전환했다.

 

옥 교수는 이 때문에 “정책세제이던 것이 세수확보기능을 주기능으로 하도록 변천된 현저한 사례가 부동산 세제”라고 평가했다. 즉 “외견상으로는 투기억제 기능을 가지는 정책세제라고 하나, 숨은 의도는 재정확보목적세제로서의 기능을 가지는 세제”라는 것이다.

 

옥 교수가 구체적으로 언급한 예로는 부동산투기억제기능을 위해 최초로 도입된 ‘부동산투기억제세’가 있다. 부동산 양도차익의 50%를 세액으로 부과했는데, 이후 소득세법에 편입되어 양도소득세로 명칭이 변경됐다.

 

부동산의 공공적 개념에 터잡은 종합토지세와 토지초과이득세가 진화된 보유단계 국세인 종합부동산세도 마찬가지다. 이 세입을 재원으로 하여 국가균형발전특별회계 또는 광역특별회계라는 특별회계가 본격적으로 설정된다.

 

이 같은 목적 변천은 부동산 가격 상승이 심화되고 부동산 가격의 하방경직성이 일상화되면서 더욱 뚜렷해졌다.

 

옥 교수는 “특히 양도소득세는 세목의 성격이 양도차익 과세인데도 이를 통상소득인 종합소득세의 세율체계를 도입해 소득세 과세체계에서 일원적 취급을 하게 됐다”고 전했다.

 

“정책목적이 재정목적으로 대부분 전환되면 도입의 전제가 된 정책목적은 실패한 거나 다름없다”는 게 옥 교수의 시각이다.

 

새 아파트가 들어서고 있다. / 사진 김주미 기자

 

 

세제 개편, 어떻게 진행할까

 

옥 교수는 부동산 관련 정책을 정립할 때, 먼저 지향할 정책 관점을 명확히 설정해야 한다고 강조했다.

 

부동산 세제를 재정세제로 인식하면 항구 불변해야 한다고 여기기 쉬운데, 정책을 부동산 거래 현실에 일치시킬 수 있도록 탄력적 세제를 마련하는 일에 지향점을 둬야 한다는 것이다.

 

그는 “정책세제인 부동산 세제는 항구적 세제일 수 없으며, 국가적 정책목표에 종속되는 정책이어야 한다”면서 “다만 국가적 정책목표는 시장 참여자들이 모두 이해할 수 있는 것이어야 하고, 집중적으로 단기간에 성과를 낼 수 있는 것으로 해야 한다”는 의견을 보였다.

 

옥 교수는 부동산 거래 유형에 따른 단계별 대응책도 요구했다.

이를테면 부동산 거래의 합리화 또는 활성화 정책, 전월세 거래의 합리화 또는 활성화 정책, 거시적으로는 경기대순환을 위한 부동산 관련 산업 활성화 정책 등이다.

 

나아가 “정부는 가격 상승기에 헌법상 주거수단의 합리적 배분 및 부동산 공개념을 규제의 전제가 되는 근거로 삼았던 만큼, 가격 하락기에는 어떤 논리로 규제를 계속할 것인지에 대해 정책적 설명이 있어야 한다”고도 말했다.

 

부동산 세제의 효과는 부동산 투자수익 계산과 직결되어 부동산 거래 비용에 직접적인 영향을 미치고, 거래의 증감을 초래한다.

 

따라서 새로운 정책이 거래 비용 감소에 어떠한 강도로 영향을 미쳤는지에 따라 정책 성공 여부가 결정된다고 할 수 있다.

 

하지만 부동산 세제 간 혼선으로 인해 나타나는 길항효과 또는 역효과에도 유의해야 한다고 옥 교수는 당부했다.

 

대중 정책으로 전월세 금융지원 및 전월세 보완세제를 실시한 결과 전월세용 부동산의 공급이 단기적으로 증가하면서, 매매수요는 오히려 침체가 가속화되는 것과 같은 현상이 대표적이다.

 

"부처 간 협력과 세원 배분 문제도 간과하지 말아야"

 

정책세제에 있어 정책수단으로서의 세제를 요구하는 수요부처와, 실제로 이를 반영해 세수 증감을 관리해야 하는 조세정책 관리부처는 다르다.

 

이 때문에 각종 단편적인 정책들의 조합이 동일한 방향, 그리고 동시적으로 진행되지 못해 정책 집행에 실기하는 예가 허다하다.

 

옥 교수도 “종종 부동산세제가 정책의 하나로서 실기하여 소기의 정책 목적을 달성할 수 없는 결과를 초래하는 것은, 정부 부처 간 당해 사안을 이해하는 입장이 다르기 때문”이라고 말했다.

 

부동산의 경우 기본적인 정책설계 책임은 국토교통부에 있다. 국토부가 필요한 정책을 조합하여 부처 간 경제정책을 조정하고, 금융부처나 세제부처의 정책협조를 구하는 프로세스로 진행된다.

 

따라서 관련 부처 간 관점과 지향, 집행에 뜻을 같이하는 것이 우선 과제가 될 필요가 있다.

 

한편 옥 교수는 중앙정부와 지방정부 간 세원 배분의 재정립 문제도 중요하게 짚었다. 부동산 세제는 주로 지방정부의 기축세원이기 때문에, 이 기축세원을 전면적으로 재구성할 시에는 필연적으로 자주재원의 적절한 배분을 위한 세원 배분 논의가 되어야 한다는 것이다.

 

우리나라에서 중앙정부와 지방정부 간 세원 배분 문제는 오래된 숙제와 같다.

재정기조를 보면 국세와 지방세 간 세입 비중은 8대2인데 비해, 중앙정부와 지방정부 간의 세출 배분은 4대6이다. 중앙정부에 편중된 재정구조인 것이다.

 

“중앙집권적 국가에서 분권적 자치국가로 이행되는 시기에는, 양자 간 권한 재배분과 기초자치단체에 대한 자주재원 및 자주재정 확보가 매우 절실한 해결 과제”라는 게 옥 교수의 주장이다.

 

김주미 기자
joomi@lawtalknews.co.kr

2019년 7월 30일 18시 42분 작성